2004年国务院就出台了一个《全面依法推进依法行政实施纲要》，当时提出用十年的时间来建设法治政府。
在法学体系民族性构成方面，当代中国法学家和法律人拥有百年不遇的机遇。当然，强调民族性并不是要排斥其他国家的学术研究成果，而是要在比较、对照、批判、吸收、升华的基础上，使民族性更加符合当代中国和当今世界的发展要求，越是民族的越是世界的。
2014年3月27日，习近平主席在巴黎联合国教科文组织总部发表演讲时曾引用拿破仑的一句名言，世上有两种力量：利剑和思想。四要推进法学教育的国际交流与合作。社会总是在发展的，新情况新问题总是层出不穷的，其中有一些可以凭老经验、用老办法来应对和解决，同时也有不少是老经验、老办法不能应对和解决的。中国改革开放和社会主义现代化伟大实践向我们所提出的时代性问题以及对这些问题的解决构成了我国法学理论创新的动力和源泉。代表时代高度的法学学术大家、学术流派和学术群体没有形成，还没有形成比较成熟、比较定型且具有说服力、感染力、穿透力的法学理论体系和话语体系，还不能与西方法学理论体系和话语体系平起平坐，更无法消解法学的西方中心主义。
话语权的主要标志是话语体系的影响力，而这又取决于我们能否创造出具有自己思想内涵、符合人类社会发展规律和全球化趋势同时又具有感召力和普遍示范效应的话语体系，即我们能否创造出让世界接受的思想体系。总之，坚持和发展中国特色社会主义，统筹推进‘五位一体总体布局和协调推进‘四个全面战略布局，实现‘两个一百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，我国哲学社会科学可以也应该大有作为。按理，作为行政组织的乡镇（街道）政府完全可以向法院那样以缺乏法律依据为由，不接受外嫁女等这类法治剩余问题。
行政介入此类矛盾，通常是干部的面子、权威人物的带头作用、乡里乡亲的熟人关系等法律之外的因素起到化解矛盾的作用，促成外嫁女与其他村民从对立走向相互谅解。外嫁女上访是当前十分典型的一类上访，具有较高的社会关注度，关于外嫁女上访问题的研究比较多。反过来看，只要国家无法制定详尽集体利益分配中所有可能性的法律标准，就不可能完全消除各类特定群体利益诉求矛盾，因此要坚持村民自治在集体利益分配中的合法地位。假若承认在集体利益分配方面不存在令所有人都满意的最优方案的话，村民自治就是达到诉求公约数最大化和矛盾相对少的次优方案的必要方式。
实践中的基层治理，并非如思维上从人治到法治惊险一跃那样简单。信访制度开辟了另外一条基层社会矛盾的化解渠道。
在集体利益分配中，关于集体成员资格的争议包括多种类型，外嫁女只是一类矛盾，还包括不同年龄引发的资格争议（比如浙江省农村集体经济股权分配区分为农龄股和人口股）、对集体贡献不同所带来的资格争议等。信访考核压力激发了地方政府重视农民上访及其反映的社会矛盾，体现了我国行政压力性体制20的运作方式。当然这些还只停留在抽象的原则性规定层面，暂不存在关于妇女在集体利益分配中的成员资格界定的具体法律依据。随后相关法律政策基本坚持2002年的答复精神，承认由农村集体经济组织决定集体利益分配方案的合法性，并采取法院不直接介入的态度。
吸纳法治剩余问题是我国现行信访制度的重要功能，本文不计其余地指出这一点。每一次集体所有权的行使都会触动内部权益分配格局，并有可能引发外嫁女上访，如承包地获得、征地补偿款分配、宅基地分配、集体股权配置、集体收入分红和其他集体收益分配等。②唐皇凤：《回归政治缓冲：当代中国信访制度功能变迁的理性审视》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2008年第4期。依照《村民委员会组织法》第二十七条规定，村民会议依法通过的集体利益分配方案仅需报乡、民族乡、镇的人民政府备案即可，并且《村民委员会组织法》第三十六条还规定，乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。
参见王浦劬、龚宏龄：《行政信访的公共政策功能分析》，载《政治学研究》2012年第2期。持续多年的表达与参与，已经在政治层面上引起国家对外嫁女问题的重视，《中国妇女发展纲要（2011—2020年）》、中共十八届三中全会决议以及最高人民法院印发的《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》等，都特别强调保护妇女的集体成员权利。
二是从形式上追求信访法治化所存在的限度。针对当前大量社会矛盾涌入信访部门的现象，一种观点认为要改革信访制度，弱化信访的社会控制和社会治理功能，将其回归到监督与政治参与功能上。
乡镇（街道）不是裁决者，而是利益分配方案达成的参与力量，是维系外嫁女与其他多数村民平衡关系的调节器。乡镇（街道）基层政府权力非规范运用特性与其所要面对的社会矛盾复杂性相匹配。对此类争议，人民法院依法不予受理，应由有关行政部门协调解决。26田先红：《从维权到谋利——农民上访行为逻辑变迁的一个解释框架》，载《开放时代》2010年第6期。这对于解释转型期社会矛盾发生机制、认识信访体制和理解基层治理性质都有意义。法院不愿受理外嫁女等就集体分配方案提出的诉讼，除了有减轻工作压力方面的考虑之外，还反映了法院在解决相关问题上存在着技术难题。
面对外嫁女这类基层利益争端，在缺乏明确政策法律解决手段的情况下，乡镇（街道）通常权衡矛盾双方力量，尽量促成双方达成共识。宁海县排查出全部农嫁居妇女有498位，只有不到10位持续上访，成为基层治理重点盯防户，其他95%的农嫁居妇女处于引而不发的观望状态。
对此，有研究认为政府运用拖延等手段提高信访成本并实现科层组织弹性，成功降低信访率，减少行政资源被无谓消耗。形式化、数量化的信访考核制度所产生的另外一个负面后果是，承担巨大压力的地方政府为了减少信访量，不惜采用违背政策的办法摆平理顺信访案件，甚至铤而走险地采用一些非法手段打压信访人，造成新的社会矛盾。
乡镇（街道）知道法院开口子之后，除一部分外嫁女进入司法渠道寻求救济之外，还会有更多外嫁女拿着法院判决作为合法依据进行上访，引发更多涉法涉诉信访。综治维稳中心受政法委领导，信访办、司法所、经管站、派出所等不同部门联合办公，着力应对农民上访与基层维稳问题。
假若采用实质考核方式，不掌握地方情况的上级政府变成信访工作的责任主体，下级政府变成单纯的执行部门，就会降低基层政府化解矛盾的积极性，结果是大量社会矛盾自下涌向省级甚至中央政府。⑧柏兰芝：《集体的重构：珠三角地区农村产权制度的演变——以外嫁女争议为例》。治理创新便是作出综合权衡后通过制度调整实现矛盾总体减少。由于缺乏法律或者政策处理依据，循章办事的科层行政组织同样也缺乏解决法治剩余问题的能力。
信访形式化、数量化的考核方式与一票否决的考核压力，强化了基层政府对社会矛盾的兜底责任，《信访条例》规定的依照事实和法律政策依据分类处理信访事项的工作原则，在实践中缺乏操作性。调查中查阅浙江省地方政府相关文件发现，在集体利益分配方面容易引发争议的因素众多，比如是否有承包地，是否服兵役及是否提干，是否为大中院校学生、合同工、空挂户、蓝印户口、农转非、劳教或者服刑人员、应迁未迁、离婚或丧偶、再婚、独女双女户、迁入本村户口时间以及各种历史遗留问题等，制定利益分配方案时，必须将这些复杂因素都考虑在内。
与此同时，在现行制度设置下，外嫁女问题不能作为民事诉讼或者行政诉讼被法院受理，关闭了外嫁女诉求的司法救济渠道。利益相关的几方在股改过程中对立、沟通、协调、紧张，持续到股改工作尘埃落定一段时间后，关系再次趋于平静，基层治理重归秩序。
在现有制度框架下，集体成员资格必须通过村民自治的方式来确定。15在上述三步走处理程序中，乡镇基层政府是外嫁女与集体经济组织之间矛盾的实际处理者，法院只起到督促与平衡作用。
身处基层社会复杂关系中的乡镇（街道）组织，在化解社会矛盾时需要考虑个案的复杂性及其联动效应，必须运用多方面资源来促成各方关系相对平衡，因此主动援引、积极解释甚至创造新规则，实现基层治理实践中政策灵活运用的效果。19杨华：《政府兜底：当前农村社会冲突管理中的现象与逻辑》，载《公共管理学报》2014年第2期。参见邓新建：《广东为外嫁女立法开全国先河》，载《法制日报》2007年6月7日。例如，在征地补偿款分配或者集体经济股改过程中，只有特定一部分妇女被排斥，其他大部分妇女权益得到保障。
在现有行政介入模式下，经过长期互动博弈，一部分村庄改进集体利益分配方案消化部分外嫁女矛盾，还有一部分外嫁女反复上访无望后而退出，矛盾自动消化，只有少数外嫁女坚持在漫漫上访道路上求索，成为老上访户。以外嫁女问题为例，相当一部分农民持有嫁出去的女儿，泼出去的水一类传统观念，法律意义上的成员资格界定问题变成社会性身份认同问题。
2014年中央政法机关接待群众信访登记率和审查率较2013年有所上升，同期越级到中央政法机关上访中涉法涉诉信访比重下降，显示依法治访初见成效。发展和稳定是基层政府工作的两大主要选项，发展通常会带来不稳定因素，推进工业化、城镇化必然要征收土地，引发政府与农民之间的矛盾。
二、外嫁女上访成因及其救济难题 外嫁女上访是最先在我国东部沿海地区出现的一类社会矛盾，核心是外嫁女这个特定群体能否作为集体成员而享受集体利益分配。从法治化角度来批判信访制度，通常基于人治-法治这一简单思维框架得出结论。
